1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [1].
Nowa regulacja przewiduje szereg zmian, które zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu ustawy, mają usprawnić postępowania administracyjne oraz skrócić czas ich trwania, a ponadto przyczynić się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli. Wskazuje się także na rolę nowej ustawy w zakresie zapewnienia adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa.
W tym celu, w pierwszej kolejności, dokonano zmian dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Do katalogu tych zasad wprowadzono nowe reguły, m.in.
- zasada przyjaznej interpretacji prawa (in dubio pro libertate) polegającej na rozstrzyganiu na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej pojawiających się w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź też ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W praktyce zasada taka znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w danej sprawie możliwe jest przyjęcie więcej niż jednego wyniku wykładni przepisów,
- zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania jako reguły, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej podczas prowadzenia postępowania,
- zasada uprawnionych oczekiwań, która została wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych, sformułowana w treści art. 13 k.p.a., wyraża dążenie do polubownego rozwiązywania wszystkich kwestii spornych w toku postępowania, a także ustalania w ten sposób praw i obowiązków stron,
- uzupełnienie zasady dwuinstancyjności o zastrzeżenie, że przepisy szczególne mogą przewidywać od niej odstępstwo. W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, iż celem regulacji nie było "uchylenie" zasady dwuinstancyjności, ale dostosowanie tego przepisu do panującej obecnie rzeczywistości. Dotychczasowy art. 15 k.p.a bowiem, według uzasadnienia projektu ustawy, sugerował że załatwienie każdej sprawy administracyjnej wymaga jej rozpoznania przez organy dwóch odrębnych instancji, co nie jest zgodne z faktycznym stanem rzeczy,
- wprowadzenie definicji decyzji prawomocnej z uwagi na fakt, iż dotychczas Kodeks postępowania administracyjnego wskazywał jedynie definicję decyzji ostatecznej. Ustawodawca jednak zauważył konieczność rozróżnienia tych dwóch sformułowań ze względu na pojawiające się problemy w praktyce organów administracyjnych. Zgodnie z nową regulacją decyzja jest prawomocna, jeżeli nie można jej zaskarżyć do sądu, niezależnie od przyczyn.
Zostały wprowadzone również definicja bezczynności organu, którą należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, a także definicja przewlekłości postępowania, czyli prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W miejsce dotychczasowego zażalenia jako środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości przewidziano środek w postaci ponaglenia. Wdrożono także regulacje usprawniające procedurę jego rozpoznania.
Realizując postulat przyjaznej administracji, nowelizacja przewidziała także wyartykułowany w art. 81a k.p.a. nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Ustawa przewiduje również wyłączenie stosowania tego nakazu w określonych przypadkach, m.in. gdy przemawia za tym ważny interes publiczny taki jak bezpieczeństwo, obronność lub porządek publiczny.
Nowelizacja wprowadziła dodatkowo nową metodę dochodzenia do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym jaką jest mediacja. Przewiduje się, iż w toku postępowania może ona być prowadzona w każdym przypadku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Zgodnie z nowymi przepisami mediacja ma charakter dobrowolny oraz poufny, przeprowadza ją mediator, czyli osoba trzecia zachowująca bezstronność.
Nowością jest ponadto instytucja milczącego załatwienia sprawy polegająca na wprowadzeniu fikcji uwzględnienia w całości żądania strony przez organ administracji publicznej w przypadku "milczenia organu" i upływu ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Zaznaczyć jednak należy, iż instytucja ta ma zastosowanie przed organem pierwszej instancji oraz w wypadku, gdy przepis prawa materialnego tak stanowi.
Kolejną zmianą jest zastosowanie ugody administracyjnej w szerszym zakresie niż dotychczas. Od teraz ugoda będzie mogła zostać zawarta, jeśli charakter sprawy na to pozwala oraz nie sprzeciwiają sie temu przepisy szczególne. Zrezygnowano zatem z przesłanki "uproszczenia lub przyspieszenia postępowania". Z inicjatywą zawarcia ugody będzie mógł również wystąpić organ, niezależnie od tego czy strony same zgłoszą taki zamiar. Wówczas organ odroczy wydanie decyzji i wyznaczy stronom odpowiedni termin na zawarcie ugody.
Dodatkowo wprowadzono administracyjne postępowanie uproszczone, w ramach którego występować ma zasadniczo jedna strona, a załatwienie sprawy powinno następować niezwłocznie, nie później niż w terminie jednego miesiąca. Postępowanie uproszczone polega m.in. na ograniczeniu postępowania dowodowego, co do zasady, do dowodów zgłoszonych przez stronę w chwili wszczęcia postępowania. W administracyjnym postępowaniu uproszczonym stosowana jest instytucja milczącego załatwienia sprawy.
Nowe przepisy uregulowały również kwestie administracyjnych kar pieniężnych, w tym zasad ogólnych ich nakładania. Przede wszystkim nowelizacja przewidziała definicję administracyjnej kary pieniężnej, której uprzednio brak było w polskim ustawodawstwie. Wskazano również warunki i okoliczność jakie organ bierze pod uwagę przy wymierzaniu takiej kary oraz kiedy organ administracji publicznej może, w drodze decyzji, odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej poprzestając na samym pouczeniu.
Nowa regulacja jest również środkiem do realizacji obowiązku współdziałania organów administracji publicznej jak też organów administracji unijnej wynikającego z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej[2]. Unormowanie to zaczerpnięto z innych europejskich państw, które jako pierwsze wprowadzili w swoich krajowych przepisach instytucję współdziałania, zarówno w relacji poziomej (współpraca pomiędzy organami administracyjnymi państw członkowskich) jak i pionowej (współpraca organów państw członkowskich oraz organów administracji unijnej). Zgodnie z treścią nowych przepisów, Europejska Współpraca Administracyjna będzie polegać w szczególności na udostępnianiu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wykonywaniu czynności procesowych w ramach pomocy prawnej.
Autor: Marta Chmielewska, aplikant radcowski, Kielar & Kołodziejczyk. sp.k.
[1] Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935)
[2] Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (Dz.Urz. UE 2016 C 202)